Zarzuty NIK wobec puławskiego Urzędu Miasta
Lubelska delegatura NIK zaprezentowała wyniki kontroli przeprowadzonych w samorządach województwa lubelskiego, które dotyczyły przygotowania i prowadzenia inwestycji miejskich w latach 2016-2022 r. Kontrolę przeprowadzono w czterech miastach Lubelszczyzny. Pod lupę kontrolerów trafiło 12 inwestycji w 4 miastach: Lublinie, Zamościu, Puławach i Świdniku.
Sprawdzeniu poddano zadania o wartości niemal 370 mln zł. W raporcie ustalono, że skontrolowane urzędy miast były przygotowane pod względem organizacyjnym do realizacji inwestycji. Jednak nie wszystkie zadania zdaniem NIK zrealizowano i rozliczono prawidłowo. W Puławach skontrolowano budowę hali widowiskowo-sportowej i rozbudowę Domu Chemika. Przy obu puławskich inwestycjach kontrolerzy zakwestionowali kryteria oceny ofert. Według NIK w części dotyczącej „jakości” opisano w sposób niepozwalający na ustalenie zakresu wymagań zamawiającego oraz dokonanie oceny. Taki opis zdaniem kontrolerów naruszał zasady przejrzystości oraz równego traktowania wykonawców, określonych w ustawie Prawo zamówień publicznych, a w przypadku budowy hali o wartości 86,9296 mln zł, do wyboru innej oferty niż ta z najniższą ceną.
Kontrolerzy NIK mieli zastrzeżenia do zamówienia na „System elektroakustyczny, inspicjenta i wideo” do Domu Chemika na kwotę ponad 6 milionów złotych i kwalifikacji jako roboty budowlane, a nie dostawy. Nieprawidłowo według NIK wprowadzono także zmiany do umów o roboty budowlane, co skutkowało poniesieniem wydatków w kwocie 606,6 tys. zł z naruszeniem zasad ustawy o finansach publicznych.
Jak poinformował Edward Szempruch, NIK sformułował wnioski systemowe, m.in. do prezydentów miast o wzmocnienie nadzoru nad przygotowaniem i realizacją inwestycji miejskich, chodzi głównie o ustanawianie kar umownych adekwatnych do zakresu zamówienia i ich konsekwentne realizowanie. Przedstawiciel NIK skierował również do samorządów apel o zapewnienie rzetelnego dokumentowania przebiegu budowy czy właściwe weryfikowanie i monitorowanie zakresu udziału podwykonawców.
Edward Szempruch – p.o. Dyrektora Delegatury NIK w Lublinie
NIK skierowała do prokuratury trzy zawiadomienia o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia przestępstwa, niestety jedno z nich dotyczyło Urzędu Miasta w Puławach. Zawiadomienie o czyny z art. 296 § 1 Kodeksu karnego w zakresie zawarcia dwóch aneksów do umowy o roboty budowlane na przebudowę Domu Chemika i wyrządzenia Miastu Puławy szkody w łącznej kwocie 486,6 tys. zł. Przypomnijmy, że przepis ten mówi o tym, że karze pozbawienia wolności od 3 miesięcy do 5 lat podlega ten kto, będąc obowiązany do zajmowania się sprawami majątkowymi danej jednostki organizacyjnej przez nadużycie udzielonych mu uprawnień wyrządza jej znaczną szkodę majątkową, a taka sytuacja według kontrolerów NIK podczas przebudowy Domu Chemika zaistniała.
– Urząd [Miasta Puławy, przyp. red.] posiadał wiedzę o tym, ze jest prowadzone postępowanie przed Konserwatorem Zabytków, a zawierając aneksy do umowy powoływał się na przesłanki, jakoby tą wiedzą nie dysponował – powiedziała Anna Gąsior z Departamentu Kontroli Państwowej NIK. Jak podkreśliła, wykonawca robót poniósł więc pewne koszty związane z zabezpieczeniem tego terenu. Jego wynagrodzenie uległo więc zwiększeniu, a takiej możliwości nie przewidywała umowa.
Anna Gąsior – Departament Kontroli Państwowej w Delegaturze NIK w Lublinie
Autorzy: P. Nowosadzki, A. Koter
Przedstawiciele Urzędu Miasta odnieśli się do tej sytuacji w oświadczeniu [pisownia oryginalna]:
Zarzuty Najwyższej Izby Kontroli Delegatura w Lublinie dotyczą nieprawidłowości przy realizacji umowy o roboty budowlane nr WI.BZP.15.2017 z 21 listopada 2017r. zawartej pomiędzy Miastem Puławy a Konsorcjum — Przedsiębiorstwo Remontowo — Budowlane „Termochem” sp. z o.o. w Puławach ( Liderem) i Dajk P.H.U. Maciej Kańczugowski (członek Konsorcjum) na realizację zadania pn.” Przebudowa Puławskiego Ośrodka Kultury Dom Chemika-w Puławach oraz na umowie nr WI.BZP.14.2017 z 20 listopada 2017 r dotyczącej wykonania systemu elektroakustyki, inspicjenta i wideo w POK Dom Chemika i koncentrują się na:
– niezasadnym zawarciu przez ówczesnego Prezydenta Miasta Puławy aneksów do umowy z Wykonawcą, co skutkowało zwiększeniem finansowania zadania o kwotę 606,6 tysięcy złotych.
W naszej ocenie sformułowane przez NIK zarzuty uznać należy za nieuzasadnione, a działania podjęte przez Miasto Puławy w celu podpisania obu aneksów odpowiadały prawu.
Wskazać należy, iż na mocy postanowienia z dnia 5 marca 2018r. wydanego w sprawie KD.5140.16.1.2018 Lubelski Konserwator Zabytków wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych województwa lubelskiego: zespołu budynków „Domu Chemika” w Puławach, składającego się z pawilonu wystawowego, budynku głównego oraz łącznika pomiędzy budynkiem głównym i pawilonem wystawowym oraz bezpośredniego otoczenia wskazanych powyżej budynków wraz ze znajdującymi się na nim budowlami (baseny) oraz elementami małej architektury, położonych przy ul. Wojska Polskiego 4 w Puławach (gm. Puławy, pow. puławski), na działce geodezyjnej oznaczonej numerem 634/25-JM (jednostka ewidencyjna: 061401_1 Puławy, obręb: 0001 miasto Puławy, arkusz mapy: 15). W obowiązującym zarówno wówczas jak i obecnie stanie prawnym wszczęcie postępowania uniemożliwiło kontynuowania inwestycji, albowiem kategoryczny zakaz prowadzenia jakichkolwiek prac po wszczęciu postępowania konserwatorskiego wynikał bezpośrednio z przepisów prawa (zgodnie z treścią art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece na zabytkami – Dz. U. z 2022r., poz. 840 ze zm. – od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru do dnia, w którym decyzja w tej sprawie stanie się ostateczna, przy zabytku, którego dotyczy postępowanie, zabrania się prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych i podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku; zgodnie z ust. 2 cytowanego przepisu – zakaz, o którym mowa w ust. 1, dotyczy także robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę albo zgłoszeniem, a także działań określonych w innej decyzji pozwalającej na ich prowadzenie). Decyzją z dnia 8 maja 2018r. wydaną w sprawie KD.5140.16.38.2018 Lubelski Konserwator Zabytków odmówił wpisania do rejestru zabytków w/w obiektu. Odwołanie od powyższej decyzji wniosło w dniu 25 maja 2018r. stowarzyszenie „Puławianie”, zaś decyzją z dnia 4 lipca 2018r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (wydanej w sprawie DOZ-OAiK.650.565.2018.BKW) – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powyższa decyzja – jako, że wydana została przez organ II instancji – była decyzją ostateczną – co umożliwiło ponowne kontynuowanie prac budowlanych w ramach prowadzonej inwestycji. Tym samym stwierdzić należy, iż w okresie od dnia 5 marca 2018r. (data wszczęcia postępowania konserwatorskiego) do dnia 4 lipca 2018r. (data wydania decyzji przez organ II instancji) przeprowadzenie jakichkolwiek prac budowlanych nie było możliwe. Wstrzymanie prac było następstwem podjęcia działań przez uprawniony organ administracji – uznać więc należy, iż przestój na budowie nastąpił wskutek zaistnienia okoliczności, za które żadna ze stron nie ponosiła odpowiedzialności.
Jednocześnie wskazać należy, iż Wykonawca został zmuszony do poniesienia dodatkowych kosztów związanych z nieplanowanym przestojem obejmującym okres 4 miesięcy, który nastąpił wskutek okoliczności, za które nie ponosił odpowiedzialności. W tych okolicznościach stwierdzić należy, iż Wykonawcy nie można uznać za zobowiązanego do poniesienia tych dodatkowych i nieprzewidywanych przez niego kosztów – nie miał on bowiem obowiązku ich uwzględniania w złożonej i zaakceptowanej przez Zamawiającego ofercie. W ocenie Zamawiającego – wynagrodzenie przysługujące wykonawcy winno obejmować wszystkie koszty, jakie ten był zmuszony ponieść w związku z wykonaniem przedmiotu zamówienia – także te, których poniesienia nie mógł przewidzieć w chwili zawierania umowy, a których poniesienie stało się konieczne i niezbędne do prawidłowego wykonania przedmiotu zamówienia – o ile nie ponosi on odpowiedzialności za ich wystąpienie, a – w ocenie Zamawiającego 9kontrolowanego) – nieprzewidziane, dodatkowe koszty powstały wskutek wystąpienia okoliczności, za które wykonawca nie ponosi odpowiedzialności.
Wskazać także należy, iż obowiązujące w dacie podpisywania obu aneksów przepisy regulujące materię zamówień publicznych zezwalały na wprowadzenie zmian do umowy zawartej w wyniku przeprowadzenia postępowania w przedmiocie udzielenia zamówienia publicznego. Kwestie tę regulował przepis art. 144 ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych, który – co prawda – zakazywał wprowadzania zmian postanowień zawartej umowy w stosunku do treści oferty, na podstawie której dokonano wyboru wykonawcy, jednak przewidywał on szereg odstępstw od tej reguły. Takim odstępstwem była m.in. regulacja zawarta w ust. 1 punkcie 3 tego przepisu, zgodnie z którym możliwe było wprowadzenie zmian do umowy, o ile spełnione zostały łącznie następujące warunki:
a) konieczność zmiany umowy lub umowy ramowej spowodowana jest okolicznościami, których zamawiający, działając z należytą starannością, nie mógł przewidzieć,
b) wartość zmiany nie przekracza 50% wartości zamówienia określonej pierwotnie w umowie lub umowie ramowej.
Zamawiający nie przewidywał, iż dojdzie do skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego, którego celem będzie wpisanie modernizowanego obiektu do rejestru zabytków – w konsekwencji czego dojdzie do wstrzymania robót, albowiem wszystkie podejmowane uprzednio próby wszczęcia takiego postępowania, do których dochodziło przed wszczęciem postępowania w przedmiocie udzielenia zamówienia publicznego kończyły się dla podejmujących te próby podmiotów niepowodzeniem. Zamawiający – znając treść zapadłych w tych sprawach wcześniej rozstrzygnięć – nie brał pod uwagę możliwości skutecznego wszczęcia takiego postępowania, nie przewidywał więc, iż dojdzie do wstrzymania prowadzonych prac. Zamawiający był więc – we wskazanych powyżej okolicznościach – uprawniony do zastosowania wskazanej regulacji prawnej, a w konsekwencji – do podjęcia działań mających na celu rozliczenie nieprzewidzianych kosztów, które powstały w związku ze wstrzymaniem prac spowodowanym wszczęciem wskazanego powyżej postępowania administracyjnego.
Po za tym wskazać należy, iż Zamawiający był uprawniony do przygotowania i podpisania tychże aneksów także dlatego, iż zezwalały mu na to postanowienia łączącej go z Wykonawcą umowy – Zamawiający przewidział bowiem możliwość zmiany postanowień umowy, w przypadku wystąpienia okoliczności niewynikających z winy Wykonawcy ani Zamawiającego, których mimo zachowania należytej staranności nie można było przewidzieć przed wszczęciem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, skutkujących tym, że zrealizowanie założonego pierwotnie celu umowy byłoby niemożliwe bez wprowadzenia tych zmian; w takim przypadku strony pozostawały uprawnione do żądania zmiany wynagrodzenia (§15 ust. 3 i 4 umowy). Mając na uwadze powyższe rozważania raz jeszcze stwierdzić należy, iż Zamawiający nie przewidywał wstrzymania prac budowlanych w związku z wszczęciem postępowania administracyjnego w przedmiocie wpisania obiektu POK „Dom Chemika” do rejestru zabytków województwa lubelskiego, albowiem podejmowane przez Pana Szymona Karczewskiego uprzednio działania nie doprowadziły wcześniej do skutecznego wszczęcia takiego postępowania – Zamawiający był więc przekonany o tym, że do wszczęcia takiego postępowania nigdy nie dojdzie. Mając na uwadze wskazane powyżej okoliczności stwierdzić należy, iż Zamawiającemu nie można przypisać braku należytej staranności przy podejmowaniu działań – skoro bowiem wcześniej dwukrotnie podejmowano próby wszczęcia takiego postępowania i do jego wszczęcia nie doszło – Zamawiający nie miał obowiązku kalkulowania i przewidywania, czy takie postępowanie zostanie wszczęte.
Ponadto stwierdzić należy, iż Zamawiający znajdował się pod presją upływającego czasu. Prowadzona inwestycja współfinansowana była ze środków Unii Europejskiej, a łącząca Zamawiającego z instytucją dotującą umowa przewidywała zakończenie realizacji inwestycji do dnia 30 sierpnia 2019 roku oraz rozliczenie środków do dnia 30 września 2019 roku (umowa o dofinansowanie projektu Nr RPLU.07.01.00-06-0001/17-00 z dnia 17 listopada 2017 roku). Jednocześnie wskazać należy, iż Wykonawca wyraził negatywne stanowisko co do możliwości kontynuowania dalszej współpracy – w przypadku nie podjęcia przez Zamawiającego negocjacji dotyczących pokrycia kosztów przestoju, jakie zmuszony był ponieść – pomimo, iż poniesienia tych kosztów nie było planowane. W przypadku doprowadzenia do zaprzestania współpracy (odstąpienia od umowy przez którąkolwiek ze stron) – przeprowadzenie powtórnego postępowania w przedmiocie udzielenia zamówienia publicznego, wyłonienie wykonawcy oraz przeprowadzenie inwestycji w terminie umożliwiającym wykorzystanie środków pochodzących z uzyskanego dofinansowania (w terminie przewidzianym w umowie na ich wydatkowanie) nie było możliwe. Działająca presja czasu, świadomość konieczności rozliczenia środków zewnętrznych w terminie przewidzianym w umowie o dofinansowanie, a przypadku braku możliwości ich rozliczenia – konieczność ich zwrotu, przy jednoczesnym braku środków własnych na kontynuowanie realizacji zadania – zmusiła Zamawiającego do podjęcia negocjacji w przedmiocie rozliczenia dodatkowych kosztów, które powstały wskutek zaistnienia okoliczności nie obciążających Wykonawcy. W tych okolicznościach wysuwane przez Wykonawcę żądania pokrycia tych dodatkowych kosztów musiały zostać uznane za uzasadnione – tylko bowiem w ten sposób istniały realne szanse na zakończenie realizacji inwestycji w terminie umożliwiającym rozliczenie środków zewnętrznych pozyskanych na realizację tego zadania.
Dlatego Miasto Puławy konsekwentnie stoi na stanowisku, iż w związku z powstaniem kosztów będących następstwem wstrzymania robót, co nastąpiło wskutek zaistnienia okoliczności, za które Wykonawca nie ponosił odpowiedzialności – było uprawnione do podpisania obu aneksów i zwiększenia finansowania o kwotę ponad 486 tysięcy złotych, albowiem na takie działanie zezwalały Miastu Puławy przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych oraz postanowienia zawartej z Wykonawcą umowy.
Ponadto w przypadku zamówienia z zakresu systemu elektroakustyki, inspicjenta i wideo zlecono wykonanie robót zamiennych na kwotę 119,8 tys zł. Ze względu na wydłużony, ponad dwuletni okres realizacji zadania wykonawca zgłaszał, że na rynku dostępne są nowe sprzęty o dużo lepszych parametrach technicznych, niż te, które były zakładane na etapie projektowania inwestycji. W związku z tym doszło do analizy możliwości zamiany tego sprzętu na nowszy z wykonawcą, projektantami, inspektorami i użytkownikiem. Została podjęta decyzja o wymianie na zasadzie różnicowania kosztorysowego i dopłaty do nowszego sprzętu. Na etapie realizacji tego kontraktu uznaliśmy, że roboty zamienne to również te dotyczące zmiany zarówno technologii robót, jak również zmiany materiałów i urządzeń w zakresie objętym zamówieniem. Takie zmiany nie wymagały sporządzenia aneksu do umowy i mogły być rozliczone kosztorysem różnicowym. W oparciu o zapisy umowy dotyczące robót zamiennych, zamawiający podpisał stosowne protokoły konieczności, które były akceptowane przez inspektorów nadzoru. Dlatego też w naszej ocenie zarzut NIK-u jest niezasadny.
Temat budowy hali widowiskowo – sportowej
W SIWZ na wybór Wykonawcy zamówienia Zamawiający określił trzy kryteria jakie będzie brał pod uwagę przy ocenie ofert tj. kryterium „cena” o wadze 60 %, kryterium „jakość” o wadze 35% oraz kryterium „gwarancja” o wadze 5%.
Zgodnie z art. 91 ust. 2 ustawy Pzp Zamawiający określając kryteria oceny ofert, był zobligowany do ustalenia innego kryterium oceny ofert, aniżeli tylko kryterium ceny. Ustalając – jako jedne z kryterium oceny ofert – kryterium „jakość” Zamawiający szczegółowo określił
w treści SIWZ, w jaki sposób będzie dokonywał oceny przedstawionych ofert i na jakiej podstawie będzie przyznawał w tym kryterium punkty. Zgodnie z postanowieniami SIWZ na ocenę jakości składała się ocena poszczególnych elementów. Wykonawca, jako podmiot profesjonalny miał opisać w ofercie jakość oddzielnie dla poszczególnych segmentów. Opis musiał być w pełni zgodny z zapisami SIWZ. Ocena jakości opierała się na założeniu, że Zamawiający określa i wymienia oczekiwane przez niego rezultaty, natomiast sposób pracy, zrozumienie zadań określonych w SIWZ, podejście do wykonania zadań, ryzyka z tym związane oraz wynik swoich działań określa i podaje Wykonawca w proponowanej przez siebie procedurze utrzymania jakości. W świetle postanowień SIWZ do obowiązków Wykonawcy należało przedstawienie następujących dokumentów:
-Harmonogram realizacji przedmiotu zamówienia – wykres Gantt’a. Opis sposobu realizacji zamówienia – zastosowanie procedur, określenie przewidywanych zagrożeń i ich rozwiązania;
-Program zapewnienia jakości udokumentowany schematami koordynacyjnymi prowadzenia robót budowlanych, obiegu dokumentów, przepływów finansowych itp. stanowiący kapitał intelektualno–organizacyjny przedsiębiorstwa.
Wymaganie od biorących udział w postępowaniu wykonawców przedstawienia harmonogramu realizacji zamówienia oraz programu zapewnienia jakości dawało Zamawiającemu możliwość oceny stopnia doświadczenia oraz przygotowania organizacyjnego do wykonania inwestycji będącej przedmiotem postępowania przetargowego. Zgodnie z warunkami SIWZ, zarówno plan zapewnienia jakości, jak i harmonogram prac powinien uwzględniać zakres prac budowlanych oraz zasady prawa budowlanego.
Przedstawione dokumenty były następnie oceniane przez członków komisji zgodnie z zawartą
w SIWZ skalą oceny. Według Zamawiającego sposób oceny ofert były opisany szczegółowo i dokładnie. Komisja przetargowa składała się z 5 członków i każdy członek zespołu oceniał ofertę indywidualnie w sposób bezstronny, rzetelny i obiektywny według najlepszej swojej wiedzy i doświadczenia. Ostatecznie oferta otrzymywała liczbę punktów w kryterium „jakość” wyliczoną na podstawie średniej arytmetycznej z ocen wszystkich członków komisji a nie jako ocena wspólna komisji przetargowej.
W ocenie Zamawiającego podane kryteria uznać należy za czytelne – o czym świadczy także brak uwag, pytań i zastrzeżeń do kryteriów oceny ofert oraz sposobu ich oceny, które mogły zostać zgłoszone ze strony Wykonawców ubiegających się o udzielenie zamówienia. Poza tym – w świetle przepisu art. 91 ust. 2 pkt 1 ustawy Pzp – stosowanie jako kryterium oceny ofert kryterium jakości, a więc kryterium odnoszącego się bezpośrednio do przedmiotu zamówienia, należy uznać za dopuszczalne.